编者按：
2018年8月14日财政部官网政策发布的窗口上发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号），于是乎各个网站以及朋友圈纷纷转发财综〔2018〕42号文。近日，中建政研信息咨询中心大项目中心副总经理霍晓亮对这一政策进行了解读。
作者：中建政研信息咨询中心大项目中心副总经理 霍晓亮
财综〔2018〕42号文最为醒目的一点是，探索完善培育第三方机构的政策措施，引导第三方机构提高服务能力和管理水平。结合政务信息系统整合共享，充分利用现有第三方机构库组织开展评价工作。明确由第三方机构组织开展评价工作，彰显第三方机构做绩效评价的重要地位。
那么，绩效评价的对象是什么？
很明确，绩效评价的对象是政府购买服务的项目。那么什么是政府购买服务呢？在这里必须重申一下什么是政府购买服务，因为很多人受《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）的影响，对政府购买服务有错误的认识，财预〔2017〕87号禁止的是利用虚假的政府购买服务合同和不规范的政府购买服务违规举债，变相举债，文件不是禁止政府购买服务本身。文中规定：地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
根据《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）定义：“政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”明确两点：第一，先有政府预算，才有政府购买服务行为。政府购买服务是有政府预算的，而非举债行为。第二，PPP项目不在政府购买服务范畴内。
财综〔2018〕42号文所针对的政府购买服务活动，是不包括PPP项目的，有些人过度解读，认为PPP项目的绩效评价同样适用本文件。笔者认为，虽然PPP项目的绩效评价不适用本文件，但政府购买服务的绩效评价与PPP项目的绩效评价有相似之处，他们都是为了提高项目的质量，都是为了规范项目行为，提高经济效益，提高社会效益。所以该文件对PPP项目有一定的参考价值，例如：
第一，推进引入第三方开展项目绩效评价为大趋势，同样适用PPP项目的绩效评价。
第二，绩效管理也会贯穿PPP项目的全过程。
第三，PPP项目的评价结果与合同资金支付挂钩等。
政府购买服务包括哪些内容？
根据《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号），政府购买服务主要包括六大类：
（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项；
（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项；
（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项；
（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项；
（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项；
（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。
以往进行拨款的项目逐渐改成政府购买服务项目，政府购买服务涉及的投资额度越来越大，涉及的行业领域越来越广。在中国政府购买服务信息平台网站上，可以看到14大类的政府政府购买服务指导性目录，在这些目录内的项目，均适用进行政府购买服务。
政府购买服务项目从2015年开始，才刚刚几年，与之相匹配的绩效评价将开展试点，涉及的领域非常广泛，规模也会越来越大，政府购买服务的第三方评价的市场需求也会慢慢增长。
为积极稳妥推进政府购买服务第三方绩效评价工作，财政部将于2018—2019年组织部分省市开展试点，通过试点完善政府购买服务绩效指标体系，探索创新评价形式、评价方法、评价路径，稳步推广第三方绩效评价。综合考虑地方经济社会发展及评价工作开展情况等因素，选取天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等10个省、直辖市、计划单列市开展试点。
绩效评价的内容是什么？绩效评价的范围是什么？
财综〔2018〕42号文“就购买服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性开展评价。各地区、各部门可以结合自身实际，具体确定重点领域、重点项目，并逐步扩大范围。”
就绩效评价的初期而言，主要是针对政府购买服务的经济性、规范性、效率性、公平性开展评价。做一个政府购买服务项目，采用竞争的方式，合规合法是项目的基本要求，所以公平竞争和规范操作成为项目的前提，在评价的过程中将会严肃查处暗箱操作、利益输送、弄虚作假等违法违规行为，依法依规对违规评价机构进行处罚。以结果和目标为导向，政府购买服务项目对社会带来了什么样的效益，为政府节约了多少成本，是否物有所值，所以要从经济性和效率性来评价。重点项目和重点领域根据实际情况，逐步扩大评价范围，提高政府购买服务的质量。
绩效评价结果如何应用？
财综〔2018〕42号文“财政部门直接组织开展第三方绩效评价的，应及时向购买主体和承接主体反馈绩效评价结果，提出整改要求，并将评价结果作为以后年度预算安排的重要依据。购买主体组织开展第三方绩效评价的，应及时向承接主体反馈绩效评价结果，探索将评价结果与合同资金支付挂钩，并作为以后年度选择承接主体的重要参考。”
政府购买服务绩效评价不是为了评价而评价，评价结果必然会对项目进行有效干预，第三方机构出具整改要求，项目必须进行整改，提升服务质量和社会、经济效益。根据评价结果，和合同资金支付挂钩，为政府节约相应的成本。绩效评价的结果还会影响第二年政府财政预算的支出情况，从而调整预算成本。
政府购买服务第三方绩效评价操作流程？
财政部门组织第三方开展绩效评价工作，对项目的经济性、规范性、效率性、公平性开展评价。在项目开始，编制预算的同时，就应当设定相应的指标体系，指标能够客观评价服务提供状况，相关群体满意情况，购买主体等方面满意情况，特别是服务对象满意情况。绩效评价结果将会影响以后年度的预算安排，与合同资金支付挂钩。
附：政府购买服务第三方绩效评价结构示意图
第三方机构应该怎么做？
怎么进行绩效评价，绩效评价指标怎么设置，打分标准，评审依据是什么？一系列的问题是绩效评价最难解决的问题，财综〔2018〕42号文系统性地，方向性地指出：“建立健全指标体系。编制预算时应同步合理设定政府购买服务绩效目标及相应指标，作为开展政府购买服务绩效评价的依据。指标体系要能够客观评价服务提供状况和服务对象、相关群体以及购买主体等方面满意情况，特别是对服务对象满意度指标应当赋予较大权重。”
服务提供状况，相关群体满意情况，购买主体满意情况，特别是服务对象满意情况，是重要的评价指标，在项目预算时就应该考虑到，指标体系如何建立，评价标准如何确定，目标如何分解，体系建立后同领域中是否可以比较，是否可以量化，是否可以检测，这些问题暂时都没有回答，这也是将来第三方机构努力探索的方向，这也是第三方机构的市场机遇所在。
