PPP的2018十大展望
——兼评第四批PPP示范项目
北京市中伦(上海)律师事务所合伙人 周兰萍
北京市中伦(上海)律师事务所律师孟奕
历时四个月，财政部联合十八家行业部委组织评选的第四批政府和社会资本合作示范项目(以下简称“第四批PPP示范项目”)名单终于揭晓，经过激烈的角逐，本次共有396个项目最终入围。无论是从本次示范项目评审过程的规范性，还是从最终入选项目的质量来看，第四批PPP示范项目不乏可圈可点之处。而透过本次示范项目的评审结果，笔者也看到了新形势下PPP项目的工作重点，以及未来国内PPP项目的发展趋势，望与读者分享。
一、对于第四批PPP示范项目的总体评价
早在《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金〔2017〕76号，以下简称“财金76号文”)出台之时，笔者就已撰写文章对第四批PPP示范项目申报要求进行点评，并提出本次示范项目的申报流程更为规范、筛选标准更为严格、政策导向性也更为明晰。而从本次评审结果来看也基本符合笔者的预测，从项目所述行业领域和所在地域，到项目所属类别和参与主体上，第四批PPP项目都略有侧重，以充分发挥PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用。
（一）在行业领域上积极响应国家宏观战略
从《第四批示范项目分析报告》的统计数据显示，本次示范项目中旅游、文化、教育、体育、养老基本公共服务领域项目总数为81个，投资额751.30亿元，分别占全部入选示范项目数量的20%和投资额的10%，无论是在数量还是在投资额上都远超第三批示范项目，充分体现了对重点领域的政策扶持导向。同时，也间接反映了目前国内经济产业结构调整和升级的转型趋势，旅游、文化、体育、健康、养老等“五大幸福产业”仍然会是未来国民经济社会发展全局中的重要推动力量，也将会是深入推广PPP模式的重点行业。
（二）项目入选数量与民企参与程度高度关联
从第四批示范项目所处地域来看，山东入选项目数量最多，为38个，占比10%;其次为云南，项目数为36个，占比9%;而位于前五位的省市还包括湖北、河南和四川等。而经比较后发现，这些项目数量最多的地区也正是民营资本参与程度最高的地区，如山东、云南、四川等均位于民营资本参与项目数量的前五位。从项目总体情况来看，入选示范项目的民营资本参与数量为143个，占全部已落地项目数量的58%，投资额占全部已落地项目投资额的51%。可见，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力仍然是PPP不变的初衷和目标，民营资本也仍然是加快推动PPP项目实施落地的中坚力量。
（三）项目所属类型体现PPP政策新趋势
2017年底出台的《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号，以下简称“财金92号文”)明确提出了关于“对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量”的要求。虽然，在第四批示范项目评审阶段，财金92号文尚未正式出台，但是从评审结果来看财金92号文的政策精神已经得到了贯彻和落实。从项目回报机制的数量占比情况来看，可行性缺口补助类项目数量最多，为267个，占比67%;其次是使用者付费类，占比17%;政府付费类仅占比16%。同时，在本次项目评审过程中，将项目合规性和风险防范作为了重点考察对象，将不适合采用PPP模式、政府违规举债担保、无法实现物有所值的项目统统排除在示范项目范围之外。可见，在当前严控政府债务规模、防范政府债务风险的大背景下，严格遵守PPP项目合规性、严格把控PPP项目的入库标准和管理要求会成为新形势下的常态。
二、对于第四批PPP示范项目的未来展望
第四批PPP示范项目名单公布后，已入围的396个项目必然会成为业内关注的焦点，并起到业示范项目的引领和样板作用带动更多PPP项目落地实施。同时，第四批示范项目的出台也引发了笔者对于目前PPP项目发展趋势和实施重点等问题的进一步思考，基于此对2018年的PPP市场提出以下十大展望。
（一）进一步拓展存量项目的发展空间
财金76号文在对第四批示范项目申报筛选工作提出具体要求的同时，就已提出鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产，吸引社会资本参与运营，提高公共服务供给质量和效率。但是从本次评审结果来看，新建项目的数量仍然占比最多，共有342个，占比86%，而存量+新建类项目占比12%，存量类项目仅占2%。虽然不排除本次实际申报示范的存量项目数量就少的可能，以及受到当前对于政府参与的新建污水、垃圾处理项目需全面实施PPP模式的政策因素影响，无论如何在大力推进供给侧结构性改革、创新公共服务供给机制中的战略背景下，存量项目仍然存在巨大的发展潜力和投资空间。同时，92号文也明确了PPP项目的政策导向将以盘活存量、加强运营管理为主，通过对存量项目的优先支持，引导PPP机制在存量基础设施领域发挥作用，形成良性的投资循环。
（二）让项目最大程度实现自身收益平衡成为主流
从项目的回报机制的数量占比情况来看，可行性缺口补助类项目数量最多，纯政府付费项目数量最少，但是也从侧面反映出纯政府付费项目并非被完全禁止，而是采用了更加审慎的态度对待。未来如何拓展项目的经营性收入来源，从而在降低项目财政支出压力的同时，实现项目运营的可持续性将成为政府和社会资本所共同面临的一个难题。对此，笔者认为，在确定项目回报机制时政府方首先应回归理性认识，基于项目的现实需求基础深入挖掘项目潜在的经营性空间，而非为了将项目包装成为可行性缺口补助项目，盲目将毫无关联的非经营性子项目与其他经营性子项目打包。同时，在项目回报机制设计过程中应充分听取潜在社会资本的意见，激发市场主体活力和项目开发潜力，充分发挥社会资本特别是民营资本在市场化运作上的先进经验。
（三）发挥PPP在连片扶贫开发项目上的显著成效
笔者特别注意到，在第四批示范项目中共有68个连片扶贫开发地区的项目，占项目总数17%，并主要集中在贵州、云南和四川等西部省份。可见，PPP模式在响应国家精准扶贫政策，通过基础设施和公共服务提升助力贫困地区经济发展的作用已经初显成效。目前，连片扶贫开发项目的行业分布主要集中在市政工程、交通运输和旅游三大领域，但正如中国PPP研究院院长贾康讲到的“精准扶贫，实际上是对致贫原因的系列分析。这些问题都必须放到精准扶贫具体的措施设计组合里去形成全套方案，而这个方案我们称作理性的供给管理，即PPP模式。”因此，随着国家扶贫政策的逐步深入以及示范项目的带动效应，未来PPP还会继续渗透到扶贫开发地区的基础设施、教育、医疗、环境和社会保障等方方面面。
（四）探索民营资本深入参与PPP项目的新渠道
如前所述，本次评审过程中对于民营企业参与的项目给予了优先支持，无论从数量上还是投资额上民营资本都占据着优势，但是从民营资本参与项目的行业分布来看仍然主要集中于市政工程、片区开发等注重施工的传统行业，而对于民营资本可以发挥运营优势和先进经验的环保、养老、能源等行业，其参与力度相对稍显不足。民营资本在PPP中所发挥的重要作用已经不言而喻，未来进一步拓展民营资本的发展空间，鼓励不同所有制企业的强强联手仍然会是PPP的重要组成部分。支持民营资本更广泛地参与到PPP项目，激发市场经济活力和创造力也是地方政府义不容辞的职责。正如财政部PPP中心焦小平主任所说的那样：“PPP的根本是公私合营，我们应该相信民营资本的力量，同时大力寻找和创新更加先进的商业模式，使PPP不再是简单的修路架桥。”
（五）进一步推广PPP成效明显地区的示范效应
本次示范项目中有46个国务院推广PPP成效明显市县的项目，占项目总数12%，投资规模511亿元。而且，由于政府治理能力和市场基础较好，推广PPP成效明显市县入选的示范项目比例明显高于全国市县的入选平均水平。为进一步加强PPP成效明显地区的示范效应，可以考虑在全国范围内宣传该等地区的实践经验，为其他成效较弱地区树立优良标杆。但是，需要注意的是，PPP成效明显并不意味着PPP项目做得多、做的大，或盲目加快项目的落地率。对于PPP实施成效的判断最终还是应回到PPP的本源，即如何有利于政府利用有限的财政资源撬动更多社会资本的资金，通过引入先进的技术和管理经验，促进项目的产出质量和效率的提升，以达到降本增效的效果。而这些都离不开地方政府在鼓励采用PPP模式的同时相应落实项目监管和保障体系，从政策制度上做出合理引导。
（六）注重实施模式不成熟项目的风险防控
虽然在本次示范项目评审前，财金76号文并未将城镇综合开发纳入到符合申报条件的15大行业之中，但是从评审结果来看城镇综合开发项目无论在数量上(15个)还是总投资额占比上(15%)都占据着较大的比重。可见，城镇综合开发项目仍然属于适合采用PPP模式实施的项目，也是民营资本争相参与竞争的热点项目。但是，由于城镇综合开发项目在实践中尚处于探索阶段，缺乏较为统一和成熟的实施方案，因此地方政府在对待该类项目时应保持更加谨慎的态度。特别是在财金92号文出台后，应认真落实相关规定的政策要求，对项目的合规性进行严格管理，避免包括将不属于公共服务领域的商业开发项目纳入合作范围、未按规定履行相关立项审批手续以及未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的现象产生。而对于诸如海绵城市、文化旅游、园区开发等实施模式尚不成熟的项目，各地政府也应同样注重该类项目的风险防控。
（七）加大农林业基本公用服务的供给
2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》公布，中央一号文件围绕实施乡村振兴战略，对统筹推进农村经济建设做出全面部署，并提出深入推进农村基础设施建设，明显改善农村人居环境，扎实推进美丽宜居乡村建设的目标。可以预见，未来PPP模式将会更多地与农村土地整理、农村环境综合治理、现代农业设施联系在一起，并成为乡村振兴战略的重要力量。而这一目标的实现，首先离不开对农村基本经营制度、土地制度和集体产权制度的体制创新，为通过PPP模式加大农林业基本公共服务的供给打下坚实的政策保障基础。
（八）逐步完善物有所值定量分析操作细则
《第四批示范项目分析报告》中，财政部PPP中心特别对第四批示范项目的物有所值定量评价情况进行了专章分析，并通过VFM指数分布区间表直观体现了PPP模式在提质增效方面发挥的作用。目前，物有所值定量评价作为评判基础设施和公共服务项目是否适宜采取PPP模式实施的决策依据之一，在PPP项目的识别和准备阶段发挥着重要作用。但是，实务中针对物有所值定量分析仍然存在着参照项目缺乏统一标准、风险承担成本计算方式不合理、忽视定量评价使得物有所值流于形式等问题。对此，笔者认为，不论是从为项目自身决策提供参考依据角度考虑，还是从为后续PPP项目推进和模式推广提供经验角度考虑，都有必要继续坚持开展物有所值定量评价工作的实践和探索，也建议相关主管部门组织行业专家深入研究定量评价方法，继续细化相关操作指引，建立定量评价示范机制，规范定量评价工作，让物有所值定量评价工具自身也能真正实现“物有所值”，为PPP模式的健康和规范推广提供有力支持。
（九）继续加大项目信息公开力度
从2015年PPP综合信息平台的建立，到《PPP综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)的出台，再到财办金〔2017〕92号进一步明确项目管理库入库标准和管理要求，加强和规范PPP项目信息公开工作、保障公众知情权是财政部PPP中心贯彻始终的一项艰巨任务。从目前PPP综合信息平台的发展情况来看，已经基本实现了财政部对全国PPP项目信息公开情况的评价和监督，以及省级财政部门对本省PPP项目信息公开工作的监督管理。在此基础上，笔者认为下一步应当继续加大项目信息公开力度，并为社会公众搭建切实有效的监督平台或者投诉渠道，避免个别项目不按照相关规定及时、完整、准确地公开信息。同时应当建立严格的处罚和整改机制，进一步加强社会公众对政府行为的监督。
（十）建立项目咨询机构和专家责任追究机制
此次《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》(财金〔2018〕8号)提出将适时公布示范项目申报材料及评审专家名单。对于申报材料弄虚作假或评审专家徇私舞弊影响示范项目评审结果的，以及未及时充分公开项目信息或项目实施情况与申报材料严重不符的，一经查实，将调出示范项目名单，并将相关咨询机构或评审专家从咨询机构库或专家库中清退。而笔者由此想到，当前实践中的确存在对于项目咨询机构缺乏有效管理机制，导致项目实施方案、合同文本质量良莠不齐，负责实施方案、采购文件等前期文件起草等工作的咨询机构和负责实际执行合同文本起草的咨询机构不统一，负责前期文件的咨询机构与负责示范项目申报材料编制的咨询机构并非同一家、申报示范材料并非实际执行依据等现象。对此，笔者认为，除了示范项目，对于目前已入库的PPP项目也应相应建立项目咨询机构和评审专家的管理细则和责任追究机制，以保障PPP项目的健康发展。
三、结语
第四批PPP示范项目的出台为2018年的PPP工作掀开了新的篇章，也为当前PPP市场注入了新的活力和希望。前途光明，道路曲折。新的一年,愿所有的PPP人都能不忘初心，恪守底线，戒骄戒躁，去粗取精，以实际行动积极助力PPP的规范发展。
来源： PPP运作实务
