招标投标领域中优化营商环境的实施路径

日期：2022-10-31来源：招标采购管理【字体：大中小】

文章来源：《招标采购管理》2022年第7期

作者：周旭徐笙博

单位：重庆市公共资源交易中心

招标投标是要素市场发挥价值发现功能的重要手段，也是评估营商环境的重要指标。本文通过分析招标投标领域当前存在的部分监管和服务问题及其成因，提出全面构建监管体系、丰富监管方式、清理制度规则、转变服务作风、打造标准服务、拓宽服务场景等优化营商环境具体措施。

一

引言

近年来，招标投标领域营商环境明显改善，但仍存在一些短板和薄弱环节，特别是当前受新冠肺炎疫情等影响，企业困境凸显，亟需解决市场主体关切的问题，破解企业在招标投标活动中的堵点与痛点，强化为市场主体服务的意识，加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境，激发市场活力和内生动力。

因此，如何优化营商环境、深化服务改革，减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，提升服务能力和水平，降低制度性交易成本，成为释放市场主体经济活力的关键点。

二

招标投标领域优化营商环境存在的问题

党的十九届五中全会指出，要建设高标准市场体系，健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。随着《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）、《国家发展改革委关于建立健全招标投标领域优化营商环境长效机制的通知》（发改法规〔2021〕240号，下称240号文）等文件的出台，一批以转变政府职能为核心，以建立现代化经济体系为目的，以“放管服”改革为手段的地方政策陆续跟进落地，从监管与服务两方面，大力解决市场主体在经济活动中的制约因素和成本负担，着力打造服务高效、流程简便、监管到位的招标投标营商环境，保障市场主体权利，维护公平秩序。

（一）监督管理不健全

近几年，招标投标领域颁布的政策文件较多，各地规则不一，导致市场主体合规成本较高，加上地方保护、审核备案证明等，出现了诸如规避招标、明招暗定、围标串标、虚假投标等市场乱象，甚至部分地区限制外地人投标，导致招标投标活动出现许多投诉、举报，直接影响了市场主体的切身利益，妨碍了公平竞争的市场秩序。现阶段下，须关注以下三个方面问题。

1.监督体系不完善

当前，监督体系的不完善表现在三方面：一是市场主体监管制度不完整。在招标投标领域，全国市场主体交易信用体系尚未建立，存在异地企业在本地投标失信成本过低的情况。二是交易监管的软硬件配置不达标。地市级交易机构因建设资金与设备更替等原因，电子监管系统功能仍不完整，场地硬件配置与线下监管的发展不相适应，对专家及各类主体尚未形成动线管控与权限管理，容易滋生盲区和漏洞。三是部分地市仍存在监督管理职能分散于各个相关行业部门的情况。由于缺乏统一的监管执行机构，无法形成监管合力，如果缺乏常态化联合检查机制，那么监督缺位、管理边界模糊、惩处力度不够等问题的发生就是大概率事件，这将直接导致市场主体获得感缺失。

2.监管方式单一

目前，招标投标监管主要以事中、事后监督为主。事中监督通过音视频监控和现场监督实现，事后监督通过投诉举报处理和运用技术手段对交易数据进行分析实现。大部分地区缺乏前中后一体化监管平台，同时也缺乏社会监督的信息公开渠道。有些地方没有建立长期有效的投诉举报渠道和处理机制，部分地区因缺乏足够的数据样本，没有技术手段对招标投标过程数据进行全面分析，导致重点地区、重点领域、重点环节的监督执法力度不足，针对性和精准性不高。

3.制度规则繁杂

2019年8月，国家发展改革委等六部委出台《工程项目招标投标领域‌营商环境专项整治工作方案》；同年10月国务院颁布《条例》；2020年7月，《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》(国办发〔2020〕24号)发布；2021年2月，国家发展改革委等11个部委出台240号文。这些条例制度在宏观层面为公共资源监管与服务指明了方向，提出了具体要求，但随着各省市相关部门的跟进落实，多个行业或部门拟定配套文件，制定相关制度与实施路径，这些条例与制度进入区（县）执行反馈时，又与公共资源交易统一集中管理的现实需求存在一定偏差，加上职能部门对相关法律法规不同的解读和政策安排，造成了多头指导、多头监管的局面，增大了统一集中管理的难度与负担。

（二）市场服务不规范

自2015年公共资源交易整合以来，全国现有的公共资源交易中心已从4103家整合为1403家，整合后平台运行成本大幅减少，减轻了财政负担，提高了办事效率，同时也降低了市场主体交易成本，增强了公共资源交易的公开性和透明度。但市场主体的办事便利性、信息渠道实时性、主体获得感尚未从根本上解决，这同样面临着以下三个方面的问题。

1.服务意识不强

公共资源交易中心是公共资源交易活动的场所、设施和服务的提供方，但部分地区缺少平台服务的标准和考评等相关制度，缺乏主动服务意识，存在“多干不如少干、少干少出错”的思想，认为交易中心就是提供交易场所，对不进场交易的应拒之门外，没有其他服务义务。说到底，就是思想没有转变，没有竞争机制，导致服务市场主体的动力不足，主体获得感自然会降低。

2.服务标准不高

随着地区优化营商环境工作的开展和落实，平台的服务范围越来越广，服务事项越来越多，市场主体对中心提供服务的要求也随之提高。但大部分交易平台尚未建立公共资源交易平台服务标准化体系，缺乏统一的服务标准和服务规范，尤其是区（县）级的交易平台，不仅尚未建立服务监督、考核等保障标准，而且硬件环境和配套服务还不能满足市场主体需要，在办理招标投标业务中，材料多、手续繁、多次跑、耗时长的痛点问题仍未全部解决，制约了当地公共资源交易营商环境的优化。

3.服务手段不够

着力提升交易服务能力和水平，是服务地方高质量发展，打造稳定、公平、透明的良好交易环境的必要手段。目前，全国各地交易平台推出一系列措施，提升主体便利性，降低主体交易成本，但各地服务水平参差不齐，与高质量服务尚有差距，全流程电子化应用比例还较低，系统链接还是单向串联，双向互联的平台屈指可数，全国CA互认尚未实行，获取招标投标信息的官方渠道单一，收费的非官方平台繁杂，投标人需要安排专人查询不同网站的招标投标信息，缺少移动端、精准推荐、短信提醒等主动式、定制化的推送服务，市场主体需要投入大量的经济成本和时间成本。

三

优化营商环境的具体措施

良好的营商环境离不开政府政策的引导，如何最大限度地减少政府对市场资源的直接干预，着力破除要素市场化配置的发展障碍，是优化招标投标市场营商环境工作的重要内容，也是处理好政府、市场、社会三者之间关系的关键指标。优化招标投标市场营商环境，既要规范政府监管职能，搭建与之适配的监管体系，还要提升服务的效能与质量，保障市场主体权利，将市场化改革向深层次推进，实现公共资源交易“要素自由流动、市场竞争公平”。

（一）全面构建监督体系

整合公共资源交易监管职能，建立统一的交易监管体制，通过制度、场地、服务、信息化的全面融合，着力解决招标投标行业监管职能分散、监管缺位等问题。具体措施包括：健全招标投标领域监管机制，建立健全跨部门跨行业的联动监管，将监督部门的日常监管与“双随机、一公开”相结合，加大信息公开力度，畅通投诉渠道，提高投诉处理效率，紧盯“招、投、开、评、定”的关键环节，及时纠正招标投标活动中不规范的问题。

加快信用体系建设，根据业绩、资质、奖项、人员等主体信息，结合评标办法，科学制定信用评价指标、标准、方法及模型，建立市场主体信用管理体系和激励惩戒机制。

完善招标投标监督手段，建设电子监管系统，通过“系统+制度+硬件”的互联互通，为全流程、全方位、全覆盖数字化监督体系提供有效路径。

（二）丰富监管方式

提升场地智能化能力，强化开标评标的事中监管。运用物联网技术，将管控区的门禁系统、监控系统、业务系统、场地系统等联动，实现市场主体间的物理隔离，对不同身份的主体进行智能授权与智能控制，通过人员轨迹定位实时刻画各类市场主体的场内动线轨迹，同时将捕捉到的视频自动打包存储管理，从而根据人员身份或项目信息瞬间提取，为事后追溯监管提效。

采用社会监督、线上互动的事后监管方式，建立营商环境问题线索和意见建议常态化征集机制，广泛听取各方面意见建议，并针对实践中反映突出的问题，不定期发布和更新招标投标领域营商环境“负面行为清单”，明确监管重点，警示违法行为，不断改进管理、提升服务，推动招标投标领域营商环境实现根本性好转。

积极创新网络数字化交易监管方式。融合区块链、大数据、人工智能等新技术，探索打造集协同监督、智慧监测、信用监管于一体的电子化监管平台，让监管趋于数字化、智能化、精准化。推动招标投标线下监管转变为网络在线立体穿透式监督，前置审批转变为事项清单智能预警，事中事后监督转变为数据画像精准监管，做到监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。

（三）清理制度规则

以中央政策为指导，按照240号文和《条例》等文件的要求，由省级招标投标指导协调工作牵头部门会同各有关行政监督部门，按照应减尽减、能统则统的原则，对各地市保留的招标投标制度规则类文件实行总量控制和增减挂钩，避免边清边增。

各地市各部门按照“谁制定、谁清理”原则，全面梳理现行的公共资源交易领域制度规则，对不符合国家和省级要求的制度规则进行集中清理，完善交易监管办法和配套制度，及时按程序推动相关规章制度立、改、废、释。保障各类市场主体不分所有者性质和所属关系，平等参与市场公平竞争、依法自主交易，不增加市场主体的合规成本，平等获得市场资源配置的权利和机会。

（四）转变服务作风

遵循开放透明、资源共享、高效便民、守法诚信的运行服务原则，制定公共资源交易服务制度与规则，例如一次性告知制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制等，结合工作实际，明确服务事项和履职方式，建立健全联动受理机制，加强日常督导督查，针对不同岗位，通过电话回访、问卷调查、座谈会等形式，全面掌握平台员工在服务群众、事项办理、主体便利方面的情况，不定期组织岗位服务能力培训，提高业务知识水平，促进服务意识、服务态度、服务职能的转变，确保各项工作制度严格执行、有效落实。

（五）打造贯穿式标准化服务

公共资源交易平台作为优化营商环境的重要窗口，应始终坚持以市场主体需求为导向，持续优化提升平台服务能力。提倡“一窗受理、一网通办”的一体化交易服务。推进全流程电子招标投标运用，有效减少材料提交，简化档案资料，普及电子档案，压缩办件时间，提升信息公开、办事指南、咨询热线等窗口服务水平。同时，不断完善以服务标准化为考评标准的内部考核机制，畅通外部监督渠道，强化系统、网络、硬件层面的保障，切实降低市场主体交易成本，推动公共资源交易工作提质增效，优化招标投标领域营商环境。

（六）拓展服务场景

针对当前国内招标投标市场环境，通过服务标准化、流程规范化、交易电子化推动交易平台数字化转型，提升数据分析能力、创新应用场景，打通信息共享渠道，挖掘数据价值，精简办事流程，为交易主体提供“一站式”交易服务体验。

探索“不见面交易”新模式，让市场主体少跑路。通过移动数字证书平台，提供数字证书“不见面”申领，降低投标人CA申领和使用成本，通过CA证书跨平台互认为投标人提供“CA互认、一键入库”服务，实现投标人跨区域快速“不见面”入库，提升企业投标的便捷性；以电子保函替代纸质保函、现金缴纳保证金，实现线上提交、线上查核的“不见面”金融服务，切实减轻投标人资金压力。投标人可在线完成CA申领、文件购买、投标、开标以及领取中标通知书，将“最多跑一次”升级为“一次都不跑”，实现在线投标、开标，为招标人提供远程“不见面”开评服务，进一步提高企业投标的便利性，降低交易成本，增强市场主体获得感。

深度挖掘数据价值，提升评标可信度。通过“AI+评标”打造智能评标系统，为评标专家提供高效、智能、精准的评标服务，降低人为因素对评标结果的干扰，提升评标公正性；利用区块链、大数据等技术手段，实现主体信息数据上链、互联、共享，更好地突显业绩强、信用好、履约实的优质企业，为优质企业提供更多的交易机会，保障公共资源交易市场良性竞争，促进市场健康发展。

线下服务，线上公开。采用可视化、电子签名、可信时间戳等技术进行交易全过程见证、存证，保障进场交易项目数据真实、过程规范、行为合法。以见证促标准，以见证促公开，助力实现招标投标行为全过程信息公开、动态留痕、去向可查、责任可究。

四

现实意义

优化营商环境是精准推进供给侧结构性改革、实现公共资源交易高质量发展的关键一环，既有利于助推企业发展，激发市场主体的活力和创造力，让市场主体有更多的主动权，又有利于加快“放管服”改革和政府职能转变，提高政府行政监管和公共服务水平，促进招标投标领域治理效率及管理水平提升，营造更加良好的交易环境。

同时，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力的过程，有利于降低市场主体交易成本，切实减轻企业负担。

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